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第三方施工破坏中，燃气企业是“不完美的受害者”？
发布者：旷远能源
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作者 | 王伟艺 来源*：能源合规
第三方施工破坏燃气管道事故中，燃气企业其实也是受害者，管道被挖破已经给燃气企业造成财产损失，供气安全面临威胁，燃气企业还要及时组织抢修，压力不小。有的第三方破坏还可能造成大面积停气，用户可能投诉，也可能向燃气企业索赔，这方面的压力也不小。
但是，第三方施工破坏燃气管道的事故一发生，燃气企业经常成为首先被问责的对象。有的时候可能是大家对燃气行业还不太了解，一听说有燃气事故，就先想到是燃气企业的问题，有的时候是燃气企业确实存在问题。事实上，在已经公开的第三方破坏的事故调查报告和后续追责情况中，我们经常看到燃气企业及从业人员成为被追责的对象，有的从业人员甚至还被追究刑事责任。被追责，是因为存在过错，比如未尽责或者未履责。最常见的情形，是没有保护好自己的管道。普通人没有保护好自己的财产导致财产被破坏，不一定会被追责。那燃气企业没有保护好管道，导致管道被破坏，为什么会被追责呢？
因为燃气涉及公共安全，而且法律法规对此也有明确要求。当我们讨论第三方施工破坏燃气管道的时候，被破坏的一般是地下燃气管道。地下有没有燃气管道，埋得多深，走向如何，最清楚的应该是燃气企业，其他主体确实还不太方便了解。比如，根据《城镇燃气管理条例》第35条规定，燃气经营者应当按照国家有关工程建设标准和安全生产管理的规定，设置燃气设施防腐、绝缘、防雷、降压、隔离等保护装置和安全警示标志，定期进行巡查、检测、维修和维护，确保燃气设施的安全运行。根据《城镇燃气管理条例》第35条规定，任何单位和个人不得侵占、毁损、擅自拆除或者移动燃气设施，不得毁损、覆盖、涂改、擅自拆除或者移动燃气设施安全警示标志。当然，燃气设施安全不能只靠这种被动的保护，也要对可能的“破坏者”提出明确要求。特别是第三方施工破坏，更要关注的是建设单位和施工单位，毕竟他们是“破坏者”，而燃气企业是“受害者”。《城镇燃气管理条例》确实对建设单位和施工单位专门提了要求，主要在第37条。这一条规定非常重要，但是实践中又经常被“误解”，我们重点看看这条规定。建设单位在开工前，应当查明建设工程施工范围内地下燃气管线的相关情况；燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当及时提供相关资料。建设工程施工范围内有地下燃气管线等重要燃气设施的，建设单位应当会同施工单位与管道燃气经营者共同制定燃气设施保护方案。建设单位、施工单位应当采取相应的安全保护措施，确保燃气设施运行安全；管道燃气经营者应当派专业人员进行现场指导。法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规的规定执行。我们理解，建设单位是《城镇燃气管理条例》第37条最重要的义务主体，但是在一些地方立法中存在“误解”，甚至误导了一些事故的处理和追责。我们也发现，在不少事故的后续处理和追责中，建设单位的职责和问题经常被忽视。比如，《珠海市燃气管理办法》第43条规定的“建设工程开工前，建设单位或施工单位应当采取查询有关施工图、现场探测、开挖探查等措施，查清地下燃气设施情况，确定燃气管道的准确位置”，“建设单位或施工单位”的表述是有问题的，跟上位法也不符。这种“一字之差”，就可能造成“误导”，导致追责的时候遗漏了一些主体，加重了燃气企业的责任。根据《城镇燃气管理条例》的规定，建设单位在开工前应当查明建设工程施工范围内地下燃气管线的相关情况，建设工程施工范围内有地下燃气管线等重要燃气设施的，建设单位应当会同施工单位与管道燃气经营者共同制定燃气设施保护方案。《珠海市燃气管理办法》“建设单位或施工单位“的表述，容易让人以为“建设单位”和“施工单位”有一家去做就行了。我们在当地某事故调查报告中也发现，建设单位的责任被遗漏了。而《城镇燃气管理条例》如此强调建设单位的责任，可能是经历了大量第三方施工破坏燃气管道事故之后总结出来的经验，也确实有其合理性。实践中施工环节比较复杂，可能存在各种转包、分包，可能最终负责施工作业的只是一个“个体户”，没有能力做好相关的安全管理，也没有能力承担责任。我们就以应急管理部公布的典型案例为例。2021年10月2日，应急管理部在其官网公布了一批燃气生产安全事故典型案例。其中，第一个典型案例是吉林省松原市“7•4”燃气管道泄漏爆炸较大事故。应急管理部总结了该事故的主要教训：一是施工企业不具备施工能力，以欺骗手段承揽工程，并存在转包、非法分包等违法违规行为，分包工程管理缺失；二是燃气企业未与施工单位制定燃气设施保护方案，未对施工现场进行指导和监护；三是应急处置混乱，未及时关闭泄漏点周边阀门阻断气源，未对现场及周围建筑物的燃气浓度进行检测，未有效组织人员疏散；四是地方有关部门未严格落实监管责任。我们发现，应急管理部总结的事故主要教训不包括建设单位存在的问题和教训，这或许是因为应急管理部门还不够熟悉燃气设施保护的制度。尤其是上述第二条教训：燃气企业未与施工单位制定燃气设施保护方案，该表述与《城镇燃气管理条例》的规定不符，规定的原文是：“建设单位应当会同施工单位与管道燃气经营者共同制定燃气设施保护方案”。遗漏了建设单位，不利于燃气设施保护，而且还加重了燃气企业的责任。所以，我们特别强调建设单位的责任，也希望应急管理部门能够关注该问题，并通过事故追责和安全生产监督推进建设单位相关责任的落实。
《城镇燃气管理条例》第37条的规定确立了燃气设施保护的基本制度，涉及建设单位、施工单位、燃气企业、燃气管理部门以及其他有关部门和单位。我们认为，建设单位应该是其中最重要的义务主体。我们理解，开工前应该是由建设单位应当查明建设工程施工范围内地下燃气管线的相关情况，其他单位是配合提供。而且，燃气设施保护方案是建设单位应当会同施工单位与管道燃气经营者共同制定。我们理解应当是建设单位牵头，建设单位和施工单位都要与管道燃气经营者共同制定，而不是“建设单位或施工单位”。
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